法治日报记者 赵丽 法治日报见习记者 王宇翔
分级诊疗，指按照疾病的轻重缓急和治疗难度，合理引导患者有序就医，实现“小病在基层、大病到医院、康复回基层”。
《法治日报》记者注意到，今年以来，分级诊疗相关政策持续加码。
今年的政府工作报告中提到，优化医疗机构功能定位和布局，加强基层用药衔接，做实家庭医生签约服务，促进分级诊疗。
3月27日召开的国务院常务会议，研究加快建设分级诊疗体系有关政策措施。
十几天后，4月9日，国务院办公厅正式发布《关于加快建设分级诊疗体系的若干措施》（以下简称《若干措施》），提出四个方面13条具体措施，通过完善分级诊疗协同机制、引导群众基层首诊、加强转诊服务管理、完善分级诊疗多元保障措施，推进医疗卫生人员、服务下沉和基层能力提升，推动医疗卫生服务资源高效配置，加快建设分级诊疗体系。4月13日，在国务院新闻办公室举行的政策例行吹风会上，国家卫生健康委相关负责人表示，此次《若干措施》的发布，旨在进一步推动相关工作提质增效。
在有关专家看来，目前我国分级诊疗体系建设已取得明显成效，但也面临基层医疗卫生机构服务能力不强等问题，作为深化医改的核心制度，推动实现分级诊疗的关键在于基层强、机制顺、保障实。要通过持续优化医疗资源配置，做强基层医疗，推动优质医疗服务真正下沉基层、普惠全民。
由打基础转向综合提升
分级诊疗并非新命题。
首都医科大学卫生法学研究中心主任刘兰秋告诉记者，分级诊疗体系建设对优化医疗卫生资源配置、构建科学的医疗卫生服务体系、保障公民健康权具有重要意义，我国一直重视分级诊疗体系的建设。
2015年以来，国务院办公厅先后印发《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》《关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》等文件。在前述政策例行吹风会上，国家卫生健康委副主任郑哲表示，这些文件基本形成了分级诊疗制度的框架设计。
“此外，我国卫生健康领域第一部基础性、综合性的法律，基本医疗卫生与健康促进法中明确规定，国家推进基本医疗服务实行分级诊疗制度，引导非急诊患者首先到基层医疗卫生机构就诊，实行首诊负责制和转诊审核责任制，逐步建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的机制，并与基本医疗保险制度相衔接。”刘兰秋表示，《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》让分级诊疗体系建设有了更为清晰的方向和指引，基本医疗卫生与健康促进法则明确了基层医疗卫生机构和医院的功能定位，并要求各级各类医疗卫生机构应当分工合作，为公民提供预防、保健、治疗、护理、康复、安宁疗护等全方位全周期的医疗卫生服务。
刘兰秋表示，我国分级诊疗体系建设已取得明显成效，基层医疗卫生机构数量、全国基层医疗卫生机构诊疗人次以及整体占比等数据，均能说明这一点。
前述政策例行吹风会上公布的数据显示，目前，全国有超过110万所医疗卫生机构覆盖城乡，超过90%的居民可在15分钟内到达最近的医疗服务点。乡镇卫生院、社区卫生服务中心科室设置不断丰富，设施设备水平稳步提高，群众基层就医环境持续改善。2025年，全国基层医疗卫生机构诊疗人次达55.6亿，占比达52.6%。分级诊疗体系建设正在由打好基础逐步转向质量效益综合提升阶段。
仍面临不可忽视的问题
2025年9月，《医疗卫生强基工程实施方案》得到国务院批复，其中对主要任务和阶段性目标进行明确。3月27日召开的国务院常务会议也提出，推进分级诊疗有利于提高医疗卫生服务体系运行效率，更好满足群众就近就便看病就医。要统筹抓好分级诊疗体系建设和医疗卫生强基工程实施，以常见病、慢性病为重点引导群众基层首诊，以增强就医连续性为导向优化转诊服务管理，扎实做好家庭医生签约服务，推动医疗卫生服务下沉和基层能力提升。
在受访专家看来，做强基层医疗，才能让分级诊疗从制度设计变为群众可感可知的就医现实。而在采访中，记者发现，一些患者在需要诊疗常见病时仍更倾向于选择三级医院。
“实际上很多三甲医院的医生，还是在诊治一些社区医院等基层医疗卫生机构完全能治疗的病。”北京一家三级医院内科医生告诉记者，因为医院不能将患者拒之门外，患者更习惯选择大医院，因此，大量病患最终会涌向三级医院。
刘兰秋认为，这表明分级诊疗体系建设仍面临着不可忽视的瓶颈问题，即基层医疗卫生机构服务能力还不够强。她认为，提升基层医疗卫生机构服务能力是分级诊疗体系建设的核心和关键，只有基层医疗卫生机构真正能及时满足群众常见病、慢性病看病就医的需求，群众才不会舍近求远，“小病也往大医院跑”的就医习惯才能得到改变，也才能真正实现基层首诊、双向转诊。
中国医师协会全科医师分会名誉会长杜雪平此前曾向记者指出，基层机构“接得住”是医疗卫生强基工程的核心所在。若基层无法有效承接分流患者，分级诊疗便难以落地。
“强基层需要多措并举，既要重塑不同级别医疗机构之间的关系，真正围绕患者需求形成分工合作、上级医院支援基层医疗卫生机构的局面，又要调动基层医疗卫生机构自身的积极性，以上级医院下沉门诊、家庭医生签约等形式满足居民常见病、慢性病看病就医需求。”刘兰秋说。
强化紧密型医联体建设
《若干措施》提出，通过优化医疗卫生机构功能定位和结构布局、推动紧密型医联体提质扩面、加强紧密型医联体内医疗资源共享等方式，完善分级诊疗协同机制，目标是到2030年基本建立以紧密型医联体为抓手的分级诊疗协同机制。
医联体，即医疗联合体，是指由三级医院与二级医院、社区医院、村卫生室等医疗机构组成的区域医疗协作组织。据受访专家介绍，医联体的组织形式在城市主要是紧密型城市医疗集团，在农村是紧密型县域医共体。
“建立医联体的初衷是希望病人下沉到基层，但在实践中，我们发现，大医院的‘虹吸现象’仍较为突出。”北京大学医学人文学院教授王岳告诉记者，这是因为目前推进的医联体还不能完全算是紧密型医联体，真正的紧密型医联体，应像《若干措施》中提到的，实现医疗、运营、信息管理一体化。对此要打破行政机关的部门隶属关系，真正形成紧密型县域医共体和紧密型城市医疗集团。
记者注意到，在上述政策例行吹风会上，国家卫健委相关负责人指出，目前正组织81个城市的紧密型城市医疗集团的试点工作，且正在逐步推广；按照监测，2025年，在紧密型县域医共体内，基层诊疗人次占比超过63%，高于全国基层诊疗人次占比平均水平。
“《若干措施》明确提出，要以紧密型医联体为抓手完善分级诊疗协同机制，以常见病、慢性病为重点引导群众基层首诊等，科学可行的医保政策对于这些措施的顺利推进至关重要。”刘兰秋说，具体而言，紧密型县域医共体和紧密型城市医疗集团的建设，将关系到分级诊疗体系建设的最终成效，而医保支付制度等医保政策，将在相当程度上影响县域医共体和城市医疗集团的“紧密性”，从而达到形塑医疗卫生服务体系新格局的效果。
刘兰秋特别提到，在人口老龄化持续加深、民众健康意识日益增强的当下，家庭医生签约服务同样是基层医疗卫生机构满足居民需求，尤其是个性化的医疗服务需求的重要抓手，对此同样应制定合理的医保政策，激励家庭医生签约服务真正落到实处，避免实践中存在“只签不约”等现象。
记者手记
今年年初，记者曾走进北京西城区的一家社区卫生服务中心儿科诊室。没有三甲医院的人潮涌动，没有漫长的候诊队伍，儿科医生正耐心地给一个发烧的孩子听诊，手边的诊疗仪器虽不复杂，却一应俱全。
虽然室外寒意依旧，但那一刻，记者真正感受到“基层医疗网底”的温度与力量，对此的理解也不再局限于政策文件里的表述。
走访中，一位扎根基层儿科10年的医生告诉记者，几年前，哪怕孩子只是轻微咳嗽，家长们也会连夜赶往市区三甲医院，“基层留不住人”。但这两年，随着分级诊疗政策的逐步落地，越来越多家长愿意把孩子的常见病、多发病放在社区诊治。“不用跑远路，不用多花钱，孩子病情变化也能及时跟进，这就是老百姓最朴素的需求。”医生的话，道出了分级诊疗最本真的价值——让医疗服务回归便民、惠民的本质。
彼时的走访，让记者深刻体会到，分级诊疗并不是简单的“分流患者”，而是重构医疗卫生服务体系的“民生工程”。基层强，则全民健；基层稳，则医疗安。基层医疗卫生机构是守护群众健康的“第一道防线”，分级诊疗则是对这道重要“防线”的加固。那些分布在城乡角落的基层医疗机构，那些坚守在一线的医护人员，正是筑牢这道防线的核心力量，他们用专业与坚守，让“小病不出社区”从愿景变成了现实。
有人说，医疗体制改革是一场“持久战”，而分级诊疗便是这场战役的“关键棋”。从前，基层医疗“接不住”、优质资源“沉不下”，是摆在分级诊疗面前的现实难题。如今，政策层面持续发力，从完善协同机制到强化基层能力，从优化转诊管理到健全保障措施，每一项举措都精准施策、直击痛点，既回应了基层医护的期盼，也契合了群众的就医需求。
记者有幸见证分级诊疗从制度设计走向实践落地的每一步。从年初基层儿科诊室里的细微变化，到年后政策的密集加持，由此深刻感悟到，国家推进分级诊疗是以人民健康为中心的责任与担当，是着眼长远、统筹全局的高瞻远瞩——它不仅要破解当下“看病难、看病贵”的民生痛点，更要构建起覆盖全民、均衡可及的医疗卫生服务体系，让优质医疗资源真正下沉到基层，让每一个人都能在家门口享受到便捷、优质、经济的医疗服务。
政策的“春风”为分级诊疗的推进注入了强劲动力。相信在政策的持续护航下，在全体医护人员的坚守付出下，分级诊疗必将落地生根、开花结果，为群众绘就全民健康的美好图景，记者也将继续行走在基层一线，记录医改实践中每一个温暖而有力量的瞬间。
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